【专业解析】中美排污许可证的差异

摘要

中美的排污许可证有很多不同的地方。

☑ 从种类上来看，美方有较细的分类，并将雨水也作为点源排放，有相应的排放许可证。

☑ 从许可证的内容上看，大体框架有相似的地方，但排放指标的计算方法上，国内还是以企业的常规污染物为标准，美国有一整套根据接收水体的水质标准来计算企业的排放污染量的体系。

☑ 监管上，国内更多的依靠企业上自动监测设备来进行数据收集，美国这边是企业来自觉监管，提交数据和报告。但一旦违规，有强硬的惩罚措施。另外还有公众监督和第三方监管体系来保证企业达标。

研究员介绍

李博 （美方研究员）

现美国华盛顿州环保局项目经理，负责雨水排放许可证管理和水质模型项目管理。华盛顿大学环境工程博士，加州和华盛顿州工程师，LEED认证师。

林柏瀚 （中方研究员）

现就业于广州敦城环保技术有限公司，负责环境影响报告编写及排污许可证申请。

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中美排污许可证比较

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排污许可证的起源

1972年，美国联邦政府在“清洁水法”第402节设立了国家污染物排放控制系统（NPDES）。 “除非NPDES许可证中明确允许，NPDES禁止任何点源的污染物排入国家水域。”该计划赋予环保局的权力，通过对点源排放的污染量进行设定来规范排放到国家的水域的污染量。

1977年，当国会修改“清洁水法”以加强NPDES计划时，该计划变得更加复杂。修正案将重点从控制常规污染物转移到控制有毒排放物。

1987年，国会还通过了“水质法”，要求对水体进行更多的监测和评估，以确保水质标准不仅仅在纸上，而在国家水域实际上已经实现。

1984年颁布的《中华人民共和国水污染防治法》第14条规定：直接或间接向水体排放污染物的企业事业单位应当按照国务院环境保护部门的规定，向所在地的环境保护部门申报登记拥有的污染物排放设施、处理设施和在正常作业条件下排放污染物的种类、数量和浓度，并提供防治水污染方面的有关技术资料——这实际上就是排污许可证制度的雏形。1989年召开的第三次全国环境保护会议，正式把排污许可证制度确定为八项环境管理制度之一。1989年7月，经国务院批准，原国家环保总局发布的《中华人民共和国水污染防治法实施细则》第9条规定对企业事业向水体排放污染物的，实行排污许可证管理。至此，水污染物的排放许可证制度基本确立。

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排污许可证类型

所有排污许可证都可以分为个体排放许可证（Individual Permit），和综合排放许可证（General）。个体排放许可证是针对单个企业或者市政，根据其特殊情况来编制的。综合排放许可证是针对一个类别的工业企业或者市政。

由于每个州的管理制度有所不同，每个州根据自己州的排放类型不同，可制定相应的排放许可证，大体分为：

农业排放：

- 动物饲养场排放（AFOs）

- 水产养殖排放

- 生物废物排放

- 森林道路排放

- 农药排放许可证

污水排放：

- 工业废水

- 市政污水处理

- 雨污合溢流（CSO）

- 污水溢流（SSOs）

- 预处理排放

- 船舶污水的应急排放

雨水排放：

- 施工现场雨水排放

- 工业雨水排放

- 市政雨水排放

- 道路雨水排放

- 农业雨水排放

- 船舶企业雨水排放

所有排污许可证排污许可证分《排污许可证》和《临时排污许可证》。《排污许可证》的有效期限最长不超过五年。《临时排污许可证》的有效期限最长不超过一年。《临时排污许可证》的办理情况如下：

（1）新建、扩建、改扩建项目，在试生产期间；

（2）因污染物超标排放或其他未达到环境保护相关规定而被责令限期治理或整改的排污者，在限期整改或治理期间；

（3）现有排污者首次申领排污许可证，未满足《发放排污许可证条件》，但经过整改可以达到发放条件的；

（4）现有排污者因规划选址不合理等历史遗留问题，不能通过环评审批，但环境影响很小，且近3年没有因环境污染纠纷被查处的。

另外，国内根据《国民经济行业分类》将排污类型进行具体划分，《排污许可名录》共包括《国民经济行业分类》中的32个大类和78个中类或小类，以及4个通用工序。覆盖了“水十条”、“大气十条”的重点管理行业，重金属污染综合防治的重点行业，可以基本满足“十三五”期间水和大气固定污染源的环境管理需求。《排污许可名录》还将根据社会发展和环境管理的需要适时更新。《排污许可名录》根据污染物产生量和排放量大小、环境危害程度高低，对所有82个行业（含4个通用工序）中44个行业进行排污许可重点管理，8个行业进行简化管理，30个行业根据生产工艺特点或者生产规模区分为重点管理和简化管理。对于不属于名录范围的暂不纳入排污许可管理。

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许可证内容

每个类别的排放许可证包含的内容不同，所有的排放许可证都分为两部分，一份是许可证正文（permit），一份是许可证内容说明（Factsheet）。

☑️许可证正文内容可包括但不限于：

许可证覆盖的企业类型

申请要求

污染物排放指标

监测要求

数据上报要求和文件管理要求

申请费用

固废管理要求

非常规排放管理要求

生物毒性监测要求

终止许可证的要求

☑️许可证内容说明可包括：

介绍

背景资料

企业调查

排放许可证现状

达标情况

水质情况

提出的排放指标的依据

技术为依据的排放指标（Technology-based Effluent Limitations)

水质标准为依据的排放指标（Water Quality-based Effluent Limitations)

比较现有指标和以前的排放指标的区别

监测的要求依据

监测要求

监测实验室的资格证明

其他排污许可证要求的依据

排污许可证分为正本和副本

☑️正本应载明下列主要事项:

(一)持有人名称、地址、法定代表人;

(二)排放主要污染物的种类;

(三)有效期限;

(四)发证机关、发证日期和证书编号。

☑️副本除载明前款规定事项外，还应载明下列主要事项:

(一)污染物排放执行的国家或地方标准;

(二)排污口的数量，各排污口的编号、名称、位置，排放污染物的种类、数量、浓度、速率、方式、去向以及时段、季节要求;

(三)产生污染物的主要工艺、设备;

(四)污染物处理设施种类和能力;

(五)污染物排放的监测和报告要求;

(六)定期检验记录;

(七)有总量控制义务的排污者，其排污许可证中应当规定污染物排放总量控制指标、削减数量及时限;

(八)有清洁生产审核义务的排污者，其排污许可证中应当规定清洁生产审核结果的要求;

(九)其他应执行的环境保护法律、法规、政策的有关规定要求。

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排污许可证办理流程

在美国，虽然说联邦政府环保局（EPA）是排污许可证主要负责单位，但在大部分的州，联邦政府环保局都把颁发排污许可证的权利下放给了各个州政府环保局。州政府环保局负责颁发许可证，监管企业，收集监测数据，并能对超标的企业进行处罚。

对于个体排放许可证，新申请的企业必须在预计的开工时间的180天之前进行申请。已建项目必须要在现有许可证失效日的180天之前进行申请。对于综合排放许可证，根据许可证里规定的要求来。

申请者都必须填写申请表，申请表内容包含企业的基本情况，工业活动类型，可能有的污染源，水质监测报告（一般至少要求有常规的监测数据来反映该排放源的主要污染物），现场图表明排放点。

申请表交到州政府或者联邦政府后，政府工作人员确认申请表内容齐全后进行登记确认。如果是综合排放许可证，会发放确认函，并建立档案。如果是个体排放许可证，政府工作人员会和企业联系，根据企业的具体情况来进行许可证的编写。不管是个体的还是综合排污许可证，如果有网上数据库，都会在数据库里标明企业的基本信息，和排放点的水质监测信息，企业按照排放许可证要求提交监测数据和相关的管理报告。所有的信息网上公开，便于公众查看。

由于国内不同地区的申请要求有地方区别，故本调查以一般申办流程为准，分为新建项目办理流程及现有排污项目办理流程，分别如下

新建项目办理流程：新建项目首先要编写环境影响评价文件，经由环境保护行政主管部门批准并进行社会公示后，发放行政批复，企业依据环境影响评价文件，委托取得环境污染治理设施运营资质证书的第三方设计污染防治措施，经环境保护行政主管部门验收合格后，再委托取得国家监测资质的第三方进行排污监测，确保排污达标后，填报排污许可证申请表，并提交工商营业执照复印件、经环保行政主管部门验收合格的污染措施有关资料、设计污染防治设施或措施的第三方的资质、排放污染物满足环保行政主管部门验收要求的相关证明材料（其中部分企业还要提交有应对突发环境事件的应急预案和设施、装备的证明），经环保主管部门审批通过后予以发证。

现有排污项目办理流程：现有项目申办排污许可证，先填报排污许可证申请表，再提交委托设计污染防治设施或措施第三方的资质、排污口规范化材料、排放污染物符合环境功能区和所在区域污染物排放总量控制指标的要求、有环境保护管理制度和污染防治措施(部分项目应包括应急措施)的相关证明材料，而按规定应当安装污染物排放自动监控仪器的排污者，还需提供已按照国家的标准、规范安装自动监控仪器的证明材料。

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排污许可证的监管

州环保局和联邦环保局的监察人员对企业的现场进行定期检查，主要检查企业现场有无违规，现场管理是否规范，是否有危险废物储存的专门区域等，排污口是否正常，处理设备是否按规定运行等。

因为企业负责收集样品，送到有资质的实验室进行检验，企业的数据都要在网上公开，如果有超标的行为，企业需要跟环保局主动汇报，环保局根据违规情况进行相应的处罚，最高可到一万美元一天的处罚额度，并可要求上相应的处理设备。

除了环保局的监管，在美国，还有很多第三方的环保组织可以针对企业的违规情况进行诉讼，提出民事诉讼，胜诉后，企业可面临高达上百万美元的环境治理费用的处罚。

环境保护主管部门定期对排污者的排污监督行为进行检查，检查内容和排污许可证内容一致，包括：（1）是否按环境保护行政主管部门的要求规范排污口和危险废物贮存场所，并设立标志牌；（2）污染防治设施及自动监控设备是否正常使用；（3）污染物排放种类、数量、浓度等不得超出排污许可证载明的控制指标，排放地点、方式、去向等符合排污许可证的规定等。

排污者违反排污许可证规定，超过规定标准或者超过允许排放总量排放污染物的，环境保护行政主管部门可以责令其限期治理。排污者必须按照要求进行治理，按期向环境保护行政主管部门报告治理进度;完成治理任务后，必须经环境保护行政主管部门验收。排污者在限期治理期间应当限制生产、污染物达标排放，并不得增加污染物排放总量。

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   排污许可证的未来趋势

现在美国的排污许可证向更加精细化分的方向发展，要求越来越严格。

有越来越多的个体排污许可证。毕竟综合排污许可证是针对大部分企业的，不能完整的展现企业的排放污染物差异。在政府人手充足的条件下，会要求越来越多的企业从综合排污许可证转到个体排污许可证，来精准的对企业情况提出排放指标和管理要求。

水质排放标准和监管要求越来越严格。排污许可证是五年为期，在一个排污许可证周期后，如果水质标准变得越来越严格，在下一个周期，就会因为这个水质标准的改变而改变水质排放标准。并且在各种公众压力，和第三方环保组织的压力下，对企业的监管要求也越来越多。要保证企业活动不能对周围居民和排放水体产生影响。

最大日排放量（TMDL）体系的实施。现在美国已经有上千个最大日排放量体系，这个体系规定这个水体里能承受的最大污染物量。根据这些TMDL计算出的日排放量，需要通过排放许可证制度来体现并实施。如何监管，保证TMDL能最终达到目标是现在排污许可证制度需要面临的挑战，并在各个州有不同的方式在实施。

随着中国社会经济的进步发展，未来中国城镇化率将逐步上升，资源、能源消费高峰将接踵而至。中国的排污许可制度可能出现如下变化趋势：（1）强化污染物总量减排政策，将碳减排逐步纳入日程；（2）环境政策将由污染控制型政策逐步转向以环境质量改善和环境风险防控为目标的环境政策；（3）加大环保投入，提升环境经济政策的执行力度；（4）实施区域差异化的环境政策；（5）推进环境污染协同控制政策；（6）认识环境保护的国家责任，提高环境政策执行力；（7）支持公众参与，架构企业“一企业一公众”的共同治理模式；（8）改进绩效考核指标体系，提高地方政府监管能力；（9）全面深化经济与环境源头控制制度，提高我国经济发展的质量；（10）全面推进生态文明建设。      

对比结束

研究员们辛苦啦，听听大牛们怎么说~

王子健

中国科学院生态环境研究中心

我理解中国的排污许可证在原则上类似美国NPDES中的基于技术的排放限制(TBEL)，但是也有不同。在污水排放标准与工业排放标准指标、取值及其执行方式上，两国存在较大的差异。美国的污水处理系统(POTW)执行的是30/30标准，主要指标是BOD(30mg/L)和TSS(30mg/L)，而对氮磷污染物排放限制则根据生态分区要求有很大差别。

中国污水排放标准的指标与定值方式要复杂的多，但是对达标限制性指标大多是COD、总氮和总磷，这几个指标也是地表水标准中最难以达到的指标。中国的污水和废水排放限制全国执行统一的标准。

对工业排水限制，中国和美国都按照直接排放和间接排放，以及不同工业门类分别制定排放标准，但是具体操作上有较大的不同。中国的工业废水间接排放执行的是二级处理排放标准，其指标及定值与地表水标准直接关联，主要也是COD和氨氮指标难以达到。

美国的工业废水对直接排放和间接排放也不相同。直接排放按照污染物种类及设定的技术经济可达性确定排放限制，间接排放执行的则是预处理法案。这个法案与中国工业排放标准区别的关键点是目的性不同。中国工业排放许可证的目的是确保“地表水水质达标”，而美国间接排放限制的目的是“设计用于防止现存和新污染源排放物直接穿透、干扰或与受纳污水厂不相兼容的污染物，如重金属和难降解的有机污染物”。

在具体执行上，两国对不同工业门类许可证要求也不相同。中国的工业排放标准包括1个综合排放标准和65个工业排放标准，对应66个排放标准，直接按照工业类型套用。美国工业排放限制则针对56个工业门类及其亚类，执行时需要对工业部门逐一甄别、排放性质、适用技术类型（如BAT,BPT,BCT）等，整个确定具体排放限制过程比较复杂。

我认为中国的许可证制度现在迈出的仅仅是第一步，以后需要认真研究是否应该采用美国技术限制(TBEL)和水质限制(WQBEL)这样的双重限制，或者采用欧洲的"联合限制(Combination Approach)"。

在这点上，美国和欧洲的许可证制度比较一致，而中国则显然不同于美、欧的制度。现在环保部也强调环境质量管理了，但是思路上却还停留在“通过控制污染源实现水质改善”这个传统思路上。由于寄希望与通过排放来达到水质达标的目的，所以中国的排放标准是选择了全世最严格的标准，甚至某些指标的排放标准比地表水标准都要严格。

在中国现在采用WQBEL还很难，因为我们强调的是“水质达标”，而不是水质达到“功能要求”。现在许多人将这两个概念混淆了，认为达标就是达到功能要求。其实水体功能性要求是根据“用途(Beneficialuses)”来确定相应的指标及指标定值，例如清洁水法中的主要设定目标是“可渔可游”，前者是保护水生生物，主要指标是有毒物质，后者是保护娱乐水体，主要指标是病原体或指示菌。

而我们强调的“达标”则是达到现行的地表水标准要求，这个标准是一个类似行政性的指令。因此，“达标”与满足“功能”要求的区别是如何选择环境质量标准的指标及其数值的确定方式！

   宋国君

   人民大学教授

中国现在是跟美国学的，是第一版，还是试点，我提出的模板，他们只是部分采纳。为了尽快，主要采用的是表格的形式，基本没有文本的报告和文书。与美国相比，简单化，但执法的作用低；缺少文本，也不符合中国的行政许可法；把系统平台的工具作用扩大化，充当文本也不合适。我按照美国、台湾的模板做的排污许可证，大家觉得太复杂，推不下去。我也认识到，国内的环评工程师还做不了美国式的排污许可证。他们都是按照规范套，改文字和数据，没有依法、管理的角度写排污许可证的能力。

主要包括：一定按照行政许可法，排污许可证是行政许可，按照行政许可的要求，包括形式（法律文书）、程序、责任官员、守法的确切要求、提供证据的要求等；二，需要尽快制定基于地表水质的排放限值，中国的排放标准不能确保点源能保障水体的水质达标，这才是主要的问题，过控制、控制不足都不对。这个对中国当前及其重要。三是，尽快按照排污许可证获取的数据制定美国式的排放标准，很紧迫。

彭舰

加州橙县环保局水务处处长

这个中美排污许可证比较可能有些为时过早，主要是国内的许可证制度才刚刚实施，而且很多事借鉴了美国的做法。主要的差异可能是后面支撑的法律法规体系不一样，民众对这些法律法规认识不同。至于发展趋势，国内的许可证制度还有很多工作要做，所要经过的路程可以和美国有很大不同。美国许多现行的做法和阐释都是由一系列法庭判决而形成的，这个在中国很难做到。